Over boetes en het CJIB: De “IJzeren kanselier” leeft voort in de Wet
Mulder

door Koos van Houdt

U zult vast direct beginnen te geeuwen bij de aanduiding ‘Wet-Mulder’. Maar als
we een paarse enveloppe, een kantoor in Leeuwarden en de aanduiding CJIB
(‘Centraal Justitieel Incassobureau’) met elkaar verbinden, dan zit iedereen
opeens op het puntje van de stoel. Nog steeds komen deze gevreesde brieven per
kruippost bij u thuis. Vrijwel altijd kost het dan de nodige centen. Boete voor
te snel rijden, voor het niet stoppen voor het rode licht of te lang of op een
onjuiste plek parkeren.

Onlangs plofte weer eens zo’n enveloppe bij ons op de deurmat. Mijn vrouw en ik
kijken elkaar dan aan en vragen ons af, wie van ons nu weer te hard heeft
gereden. Het was intussen al een tijdje geleden dat we een bankoverschrijving
hadden moeten doen. Dit keer was de mededeling: nog te betalen 0 euro. Meer dan
drie jaar geleden werd ons de eerste sanctie in deze zaak opgelegd. Wij meenden
voldoende feitelijke redenen te hebben daartegen in beroep te gaan. Maar de
‘IJzeren Kanselier’ won uiteindelijk het pleit.

Het kan niet anders of het ambtelijke apparaat en de rechterlijke macht hebben
veel meer kosten gemaakt dan wat we uiteindelijk aan boete hebben betaald. Met
dank dus aan onze mede-belastingbetalers, die het nodige aan onze veronderstelde
overtreding hebben bijgedragen. Waarom over zoiets alledaags als een
verkeersboete een verhaal maken? Wel ik behoorde eind jaren tachtig van de
vorige eeuw tot een select groepje van parlementaire journalisten, die zich druk
maakten over de politieke debatten en de uiteindelijke beslissingen inzake deze
Wet-Mulder.

De behandeling van een technisch ogend wetsvoorstel als deze, werd als regel op
de agenda van de Tweede Kamer gezet op tijdstippen dat iedere andere Nederlander
gezellig bij de eigen partner thuis zat, of in de kroeg of kijkend naar een
mooie film in de bioscoop. In de late avonduren dus. Het was geen straf
dergelijke debatten te volgen en erover te schrijven. Het was gezellig en intiem
in die oude vergaderzaal van de Tweede Kamer. Als het werk klaar was, werden de
betrokken bewindspersoon, het kleine groepje leden van de Tweede Kamer en het
handjevol journalisten in de bar naast de vergaderzaal nog even onthaald door
gedienstige obers. Een pilsje, wat bitterballen en een prettig informeel gesprek
na het debat. Het kwam de kwaliteit van datgene waarover we naar huis schreven,
meestal wel ten goede.

Bij de behandeling van de Wet-Mulder rezen ook daar aan die bar een aantal
klemmende vragen. Voldoet deze wet wel aan de basisprincipes van de rechtsstaat?
Uit een donker deel van mijn geheugen rijst op dat we ons daar op die oude
perstribune dertig jaar geleden bezorgd maakten over principes als het voorop
zetten van de onschuld van de verdachte tot het openbaar ministerie het
tegendeel heeft bewezen en dat straf pas mag worden opgelegd nadat de
overtreding vast staat.

Ook voor de invoering van de Wet-Mulder kende je al wel dat gele bonnetje onder
de voorruit. Te lang of verkeerd geparkeerd, te hard gereden? De meeste
Nederlanders zijn dan wel zo sportief dat ze de boete betalen als ze zelf ook
wel weten dat ze terecht aan het oor worden getrokken. Maar als de
veronderstelde feiten betwistbaar leken? Dan zou je toch eerst naar de rechter
moeten kunnen? En dan zou het openbaar ministerie toch eerst moeten bewijzen,
dat de overtreding daadwerkelijk was begaan?

Beste mensen, wij allemaal met elkaar maakten er een puinhoop van. We stonden te
vaak verkeerd geparkeerd. We reden te vaak te hard of we passeerden weer eens
rechts als een ander te lang op de linkerbaan bleef hangen op de snelweg. Er was
geen beginnen meer aan. Stelde de topambtenaar mr. A. Mulder vast.

Mulder was een rechtlijnige jurist uit Drenthe en was een lange periode
(1965-1978) secretaris-generaal van het ministerie van justitie. Werd in de
jaren zeventig bekend omdat hij de steun had van ‘zijn’ minister in een geschil
met de toenmalige staatssecretaris Glastra van Loon. De staatssecretaris moest
wijken, de secretaris-generaal bleef zitten. Uniek in de ambtelijke wereld.
Mulder ‘heerste’ dan ook op dat departement. Hij verwierf er de bijnaam ‘IJzeren
Kanselier’. Het leverde hem daarna nog vele jaren op als gerespecteerd lid van
de Raad van State. In 1995 overleed hij.

Wie terugkijkt, ziet dat Mulder weliswaar ambtenaar was en bleef, maar ‘zijn’
politieke bazen vooral scherp en rechtlijnig adviseerde. Het werk moest af en
dat was belangrijker dan het beantwoorden van de vraag of het werk wel paste in
de regels van de rechtsstaat. Zo kon het gebeuren dat we, overigens na jaren van
politiek beraad, toch een ‘Wet-Mulder’ kregen. Een wet, genoemd naar een
topambtenaar, dat was uniek. Als een wet in naam al aan een persoon wordt
gekoppeld, dan is dat meestal aan die van de betrokken bewindspersoon of een
kartrekkend lid van de Tweede Kamer.

Kernbegrip van de Wet-Mulder is het begrip ‘bestuurlijke boete’. Die term is
tegenwoordig heel normaal, sinds we de Algemene Wet bestuursrecht kennen. Die
wet werd vanaf 1994 in stappen ingevoerd. Voor gewone mensen gelden ook daar de
spelregels van de bestuurlijke boete. Eerst bezwaar maken bij het betreffende
overheidsorgaan zelf, dan eventueel de boete betalen en pas daarna in beroep bij
de bestuursrechter.

Het was vooral efficiënt. Maar dan voor het openbaar bestuur. Die zag zichzelf
overspoelt met bezwaren en beroepen. Mulder zorgde met zijn innovatie rondom de
bestuurlijke boete ervoor dat het stelsel ons niet boven het hoofd zou groeien.
De gewone Nederlander raakte eraan gewend. Maar het voelt nog steeds alsof je
machteloos staat tegenover een machtige overheid, die zich niet in de eerste
plaats bekommerd om de spelregels van de rechtsstaat.

Er is wel debat over de Wet-Mulder. Maar die is niet sterk genoeg om snel en
ingrijpend zaken te veranderen. Wij, journalisten, hebben ook (te) lang
gezwegen. Maar sinds ik zelf een zaak heb gevoerd tot aan de kantonrechter, weet
ik het weer. Waarom bemoeit het openbaar ministerie zich ermee als het niet zou
gaan om een strafrechtelijke overtreding, maar om een bestuurlijke boete. Waarom
is het zo dat zoveel bezwaarschriften zowel bij bestuursorganen als bij het
openbaar ministerie strikt formeel worden afgedaan, zonder enig nader overleg
met de betrokkene. Waarom kan de rechter als de aangevoerde feiten te bewijzen
onjuist zijn, toch een boete handhaven, terwijl hij de beschikking van het OM
vernietigt?

Wij thuis wisten niet dat we nog bungelden, toen we twee jaar na een, als
onterecht beleefde, veroordeling door de rechter, eindelijk via een
“betalingsoverzicht” te horen kregen, dat we niets meer hoefden bij te betalen
en dat de zaak was afgedaan. Maar zo lang onze gekozen volksvertegenwoordigers
niet piepen, zullen we vast blijven zitten aan deze uit rechtsstatelijke
overwegingen dubieus te achten wet.