door Koos van Houdt en Peter-Vincent Schuld

De inleidende realiteit

Het verhaal dat na deze inleiding volgt is geen verhaal “met een mening” op een paar harde tikken op de vingers na. Het legt feitelijk uit dat het “buitenlands beleid” van onze regering en dat van alle lidstaten van de Europese Unie tot op zekere hoogte maar verregaand op elkaar zijn afgestemd.

Natuurlijk zijn er in de lidstaten verschillen te vinden in smaken en kleuren, maar het een en ander laat zich symboliseren door bijvoorbeeld het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken. Dat zetelde vroeger in een enorm gebouw die de “apenrots” wordt genoemd en waar thans tijdelijk het parlement zetelt tot de verbouwingen op het Binnenhof zijn afgerond. Wie zich  thans naar het Ministerie van Buitenlandse Zaken wenst te begeven moet ergens achter een zekere deur zijn  in de Haagse bestuurswijk.

Buitenlandse beleid is geen eenvoudig verhaal. Op de redactie breken we elke dag ons hoofd hoe de verhoudingen wereldwijd lagen, thans liggen en hoe ze er morgen kunnen bijliggen. Alles wat er internationaal gebeurt heeft een direct gevolg op onder meer uw koopkracht maar ook op onze veiligheid. Buitenlands beleid wordt al heel lang niet meer primair vormgegeven in de steden waar de regeringen van de lidstaten zetelen. Daarom dat er maandelijks in de gebouwen van de Europese Raad in Brussel en Luxemburg de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten bijeenkomen om te overleggen.

Het feitelijk primaire buitenlands beleid wordt gecoördineerd en georkestreerd door de zogenaamde European External Action Service, de EEAS in Brussel, de diplomatieke dienst van de Europese Unie, onder leiding van de hoge buitenlandvertegenwoordiger Josep Borrell.  Dagelijks krijgen we hier reeksen van persberichten binnen van de EEAS met verklaringen naar aanleiding van gebeurtenissen die zich in het buitenland, wereldwijd voordoen of welke ontmoetingen met regeringsleiders en ministers van Buitenlandse Zaken overal ter wereld er op de planning staan.

De vraag of Josep Borrell een goede buitenlandvertegenwoordiger is, is van een lagere relevantie in dit verhaal. Het is een functie die hij bekleedt. We belichten dus de functie, niet het “poppetje” Borrell. De facto, al wordt de functie van Borrell terecht anders omschreven, is Borrell niets meer en niets minder dan als “de acterend minister van Buitenlandse Zaken” van de Europese Unie.

In de afgelopen dagen was er sprake van stevige militaire agressie door de Azerbeidzjaanse strijdkrachten tegen de Armeense (christelijke) enclave Nagorno Karabach dat gelegen is in het islamitische Azerbeidzjan. Als eerste volgde er een verklaring van diepe afkeuring door de EU-hoge buitenlandvertegenwoordiger Josep Borrell, daarna volgden er de verklaringen van de ministers van Buitenlandse Zaken in de afzonderlijke lidstaten van de Europese Unie. Maar we konden dit geweld zien aankomen, sterker, ik nam het verbale geweld vanuit Azerbeidzjan in de richting van Armenië reeds persoonlijk waar toen ik aan het begin van dit jaar de parlementaire assemblee bijwoonde van de Euronest landen (EU + Moldavië, Georgië, Oekraïne, Armenië en Azerbeidzjan, in de Moldavische hoofdstad Chisinau. Ik kon daarom dan ook niet anders dan het in mei verschenen persbericht inzake het normalisatieproces tussen Armenië en Azerbeidzjan ook niet te serieus nemen.

Daarom is het zo belangrijk om voor de goegemeente ogenschijnlijk “onbelangrijke”  bijeenkomsten bij te wonen. Daar leer je vaak meer dan op de grote en vaak diplomatiek voorgekauwde Eurotoppen of de G7 en de G20.

Tegelijkertijd doet er zich een wat aparte situatie voor. Rusland heeft zich opgeworpen als “beschermer” van Armenië en heeft een militaire vredesmissie ter plaatse. Dus waar de Europese Unie en Rusland lijnrecht tegenover elkaar staan waar het Oekraïne betreft zijn er wat betreft visies deels overeenkomende opinies waar het Armenië en de enclave Nagorno-Karabach aangaan. Zowel Armenië als Azerbeidzjan worden feitelijk gerekend tot het Europese continent ondanks dat ze op arbitraire gronden middels de continentale vaststellingen in de 19e eeuw formeel en geografisch gezien op het Aziatisch continent liggen. Leuker kunnen we het niet maken, wel complexer.

Hollandse onzin

Wat een beetje misleidend is, is de meme van het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken waarin het stelt “ontwikkelingspartner te zijn van de ASEAN, de Associatie van zuidoostelijke Aziatische landen. Bovendien kent het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken de eigen Nederlandse vlag niet. Ze plaatsen de Luxemburgse vlag in hun meme, de Nederlandse vlag heeft, zoals iedere imbeciel zelfs weet, een donkerblauwe baan. De totstandkoming van dit partnerschap is volledig terug te voeren naar de formele relatie die de EU met de ASEAN heeft die reeds 45 jaar oud is en sinds 2020 is omgevormd naar een formeel strategisch partnerschap Om dit te onderbouwen verwijs ik u naar onderstaande feitelijke infographic die feitelijk juist is.

Op de jaarlijkse Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, die deze dagen gehouden wordt in New York en waarbij de naties alles behalve in harmonie verenigd zijn, is het gebruikelijk dat de staats- en regeringsleiders plus hun ministers van Buitenlandse Zaken van alle naties ter wereld bijeenkomen in New York. De Russische president Poetin stuurt zijn minister van Buitenlandse Zaken Lavrov omdat er tegen Poetin een internationaal arrestatiebevel is uitgevaardigd. De Chinese president Xi “heeft ook geen zin”, de Franse president Macron laat verstek gaan, evenals de Britse premier Sunak. Zij sturen hun representanten. De Europese Unie daarentegen, die formeel de status heeft van waarnemer, is op twee manieren vertegenwoordigd. De voorzitter van de Europese Raad van Staats- en regeringsleiders, Charles Michel  geeft presentie en maar liefst 9 leden van de Europese Commissie zijn aanwezig. Diplomatiek en politiek gezien is dit een hele zware afvaardiging.

Formeel is de EU geen lid van de Verenigde Naties maar de Europese instellingen hebben wel een dikke vinger in de internationale politieke pap. Dit is de feitelijke realiteit. Maar hoe komt het dat u dit wellicht niet weet? Hoe komt het dat u de ontwikkeling tot deze realiteit niet heeft meegekregen? Dat ligt deels aan onze collega journalisten, redactiechefs en hoofdredacteuren bij andere media die te lamlendig waren om er aandacht aan te besteden en Europa steevast alleen maar plaats gaven op de buitenlandpagina’s van de kranten en deels, ja het klinkt hard, ligt het ook aan u omdat u zo graag het nieuws en achtergronden verpakt wil zien in 2 minuten hetgeen totaal onmogelijk is. Als er een relletje is, dan trekt het de voorpagina’s, als de mechanismen moeten worden uitgelegd dan is er geen plaats. Bedankt, allemaal bedankt. Wij kunnen als klein medium weer de rotzooi opruimen en klaarheid verschaffen. Als de rest het vertikt, dan doen wij het wel. Maar we doen het met alle plezier.

De aaneenschakeling van harde feiten

(door Koos van Houdt)

Het begon allemaal in de tweede helft van de jaren tachtig. Toenmalig minister Hans van den Broek (Buitenlandse Zaken) klaagde in de Tweede Kamer. Toen mocht hij nog steeds mee naar de bijeenkomsten van de regeringsleiders, die we tegenwoordig kennen als Europese Raad.
Maar eerst Beatrice de Graag, hoogleraar geschiedenis van de internationale betrekkingen in Utrecht. Zij schrijft regelmatig een column in de bijlage Wetenschap van NRC. Zaterdag schreef zij over “de binnenlandisering van het buitenlandse beleid”.

De overstap van Hanke Bruins Slot van het ministerie van Binnenlandse Zaken naar dat van Buitenlandse Zaken zou daarvan de bevestiging zijn. Doelstellingen van buitenlands beleid zijn slechts vertaling van wat er binnenlands nodig is. De beroemde columnist J.L. Heldring, overleden icoon van NRC, zou er wakker van hebben gelegen.
Met alle permissie, maar De Graaf slaat in deze nostalgische bui de plank behoorlijk mis. Mijn verhaal daarover begint bij het zelfbeklag van minister Van den Broek. Ik citeer uit eigen geheugen vanaf de perstribune in de voormalige oude zaal van de Tweede Kamer. Die regeringsleiders, zei hij, gaan lekker op een mooie plek in de vergaderstad met elkaar aan het diner. En wij, arme sloebers van buitenlandse zaken, worden opgesloten in een achterafzaaltje. Daar mogen we teksten voorbereiden voor verklaringen over het buitenlandse beleid van de Europese Unie. De regeringsleiders maken er de dag erna goede sier mee, klaagde hij.

“In de weg lopende leeuwen en beren”

Voor de vorm werd het nog lang volgehouden. Iedere lidstaat had afzonderlijk de bevoegdheid onder de nationale soevereiniteit buitenlands beleid te formuleren. In Nederland werd ook nog lang gespeeld langs de lijnen van het veiligheidsbeleid. Voor de economie hadden we de Europese Unie, voor defensie hadden we de NAVO. Verdeel de macht en heers, zo was de onderliggende gedachte.
Het heeft allemaal geen stand gehouden. Dat begon al begin jaren negentig. Er werd een nieuw Verdrag geformuleerd: het Verdrag van Maastricht. Een Europese Unie van drie pijlers werd opgericht. De tweede pijler stond voor het Europese buitenlandse beleid en voor een betere Europese samenwerking voor het defensiebeleid samen met de NAVO. Natuurlijk liepen er veel leeuwen en beren op die weg, onder meer omdat niet alle Europese lidstaten ook bij de NAVO horen.
Een volgende stap werd tien jaar later gezet. Tijdens de Europese conventie van 2002-2003 werd een Europees grondwettelijk verdrag in de steigers gezet. Daarin werd de mogelijkheid geopend een Europese ‘minister’ van buitenlandse zaken aan te stellen. Er werd bovendien overeenstemming bereikt over formules, waarin bij meerderheid beslissingen genomen zouden kunnen worden. Van dat laatste wordt niet veel gebruik gemaakt. Veel onderwerpen vallen nog onder de spelregels van unanimiteit.
Maar toch, die Europese minister kwam er. Zij het in de vorm van een “hoge vertegenwoordiger”. Voor de vorm blijven de ministers van de lidstaten de baas. Inhoudelijk ging het daarna snel. Er is bijna geen beslissing meer denkbaar op het gebied van het buitenlands beleid, dat niet via de Europese raad van ministers van Buitenlandse Zaken loopt. Voor de duidelijkheid: dat geldt zelfs voor wat Nederland wel of niet kan in de betrekkingen met Suriname.

Deze ontwikkeling werd definitief vastgelegd tijdens het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie in het voorjaar van 2016. Toenmalig minister Bert Koenders heeft er actief voor gezorgd dat de zogenaamde Global Strategy werd aangenomen. Het buitenlandse en defensiebeleid is sindsdien in hoofdlijnen geformuleerd op Europees niveau. In de praktijk is zelfs het vanouds Nederlandse opgeven vingertje terug te vinden in de vele verklaringen die dagelijks het kantoor van de Europese buitenlandse dienst in Brussel verlaten over allerlei misstanden elders in de wereld.

In Den Haag is er nog steeds een ministerie van Buitenlandse zaken. Hoewel niet meer zo zichtbaar. Want zoals door Peter al helder werd omschreven, het is ondergebracht in een leegstaand deel van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Nederland mag ook in Europees verband wat zeggen. Maar anno vandaag is het niet meer dan een bijkantoor van de Europese buitenlandse dienst.
Is er dus sprake van een ‘niets’ in het Nederlandse buitenlandse beleid, zoals De Graaf formuleert. Het lijkt me niet. Er is sprake van een kans voor Nederland om goede bijdragen te leveren aan dat Europese buitenlandse beleid. Waarmee de Nederlandse inbreng, mits tijdig en deskundig ingebracht, groter kan zijn dan ooit. De overstap van Hanke Bruins Slot is in dat verband toe te juichen. Anders dan Wopke Hoekstra heeft zij als militair in Afghanistan met “de poten in de modder gestaan”.