door © Koos van Houdt met medewerking van Peter-Vincent Schuld

Leidende foto: © Europese Unie: De Nederlandse premier Dick Schoof in gesprek met de voorzitter van het Europees Parlement, Roberta Metsola gedurende een Europese Raad in Brussel.

Voorwoord:

De ingezetenen van de Europese Unie maken zich met recht zorgen over het democratische gehalte van het logge EU-apparaat en haar instellingen. De kritiek is begrijpelijk omdat de bijvoorbeeld voorzitter van de Europese Commissie beter direct verkozen zou worden door de burger. De verkiezingscampagnes zouden ons ook meer leren over het denken, de cultuur en leven in andere Europese lidstaten.

De definitieve besluitvorming vindt plaats in de Europese Raad, de instelling waar staats- en regeringsleiders en niet te vergeten de vakministers het met elkaar eens zouden moeten worden. De regeringen van lidstaten denken verschillend over lopende thema’s. Maar hoe kom je dan tot overeenstemming? Collega Koos van Houdt zocht het uit. (PVS)

De democratie in de Europese Raad

Dan leef je in een democratische samenleving. En je weet je dat er vrijheid van meningsuiting bestaat. Dan zeggen de ingewijden, die op de kantoren in Brussel en Straatsburg zitten en er belang bij hebben, dat de Europese Unie met één stem moet spreken. Nou, vergeet dat maar. Gelukkig maar, dat je die uitspraak mag vergeten. Meningsverschillen en tegengestelde opvattingen horen er allemaal bij in een democratische samenleving.

Er moet wat anders worden aangeleerd. Namelijk om het vrije debat soms te laten uitmonden in een besluit. Dat besluit moet democratisch zijn. Maar het hoeft niet eenstemmig te zijn. Daarom leven we in de Europese Unie met verdragen en spelregels. Stemmingen, veto’s en compromissen. Ze horen er allemaal bij.

De hoofdredacteur wilde graag dat ik dat zou proberen uit te leggen in een leesbaar en gemakkelijk te begrijpen verhaal. Daarom begin ik met dit voorbeeld. Kijk eens in de voorraadkast in de eigen huis en keuken. Je hebt rijst, pasta, aardappelen, soepgroenten, broodbeleg, koffie, thee. Die kies je in de supermarkt of op de warenmarkt op het centrale dorpsplein allemaal uit naar eigen smaak. Elk product heeft een eigen bijpassende verpakking. Suiker is anders verpakt dan zout, koffie weer anders en azijn zit in een fles.

Kortom: inhoud en verpakking hebben wat met elkaar te maken. Toch zijn ze duidelijk van elkaar te onderscheiden. Maar ze staan ook niet los van elkaar. Filosofen hebben daarom heel veel nagedacht over de verhoudingen tussen vorm en inhoud.

In een Europese democratische samenleving worden een hoop thema’s besproken. Het kan gaan over geld, over landbouw en stikstof, over de gezondheid van de economie, over importheffingen, over een Europees leger. De verschillen van mening zijn groot. Maar binnen de Europese Unie, net zoals binnen de Spaanse, de Belgische of de Nederlandse staat, lopen de meningen over al dit soort zaken fors uiteen. Als je de club overeind wilt houden, heb je daarom spelregels nodig. Aan de hand daarvan kan bepaald worden wanneer een besluit juridisch op een juiste manier is tot stand gekomen. Daarover gaat dit verhaal.

Bij het voorbereiden van dit verhaal kwam een rapport naar boven dat door deskundige bestuurders, topambtenaren en wetenschappers was geschreven voor het Egmont Instituut in Brussel. Dat Egmont Instituut is een broertje van het Instituut Clingendael in Den Haag. Er wordt nagedacht over onderwerpen die spelen op de ministeries van buitenlandse zaken en defensie van België. Net zoals Clingendael wordt betaald door en werkt voor de Nederlandse ministeries. Omdat het Egmont Instituut in Brussel staat, wordt er nog meer dan op Clingendael in Den Haag nagedacht over Europese onderwerpen.

Het rapport dat ik nu aantrof gaat vooral over de wijze waarop binnen de Europese Unie besluiten tot stand komen. Er worden vraagstukken van geopolitieke aard bestudeerd. Onder meer de voormalige Nederlandse minister en permanent vertegenwoordig bij de Europese Unie Tom de Bruijn en de voormalige Europese topambtenaar Luuk van Middelaar maken er deel vanuit. Hun boodschap is samengevat: “De Europese Unie moet leren met één mond te spreken”. Dat kun je begrijpen vanuit een kring van mensen, die in hun dagelijks werk vaak aanlopen tegen meer verdeeldheid bij de vorming van het Europese beleid, dan hen lief is. De vraag is echter of dit zo’n realistisch advies is. Aan ons, Nederlanders, hoeft niet te worden uitgelegd dat er onder ons als gewone burgers altijd debat en verdeeldheid bestaat. De Europese Unie is een zeer belangrijk onderdeel van het openbare leven. Veel van wat er in de samenleving omgaat, wordt in Europees Brussel geregeld. Dan moet niemand verbaasd zijn, wanneer daarover meningsverschillen bestaan. Dat die meningsverschillen meegaan naar de onderhandelingstafels in Brussel, is dan alleen maar gezond.

Die onderhandelingstafels in Europees Brussel zijn al meer dan zeventig jaar de vreedzame en relatief goedkope plaatsvervangers van een geschiedenis van duizend jaar Europese oorlogen. Reden voor trots en iets om zuinig op te zijn. Zelfs wanneer de Europese Unie nog verder zou uitgroeien tot Verenigde Staten van Europa, dan nog zouden we niet toe moeten groeien naar een Europese president, die alles in zijn eentje voor het zeggen heeft. De geschiedenis leert ons hoe gevaarlijk de bundeling van macht bij één persoon is.

De Europese Unie is een unieke Unie. Eén van de redenen daarvoor is dat het beleid in hoofdlijnen wordt bepaald door, zeg maar, een Raad van Bestuur. Daarin herkennen alle lidstaten zich. Maar ook de Commissie en het Europees Parlement zijn er op een gezonde manier bij betrokken. Een constructie, die vaak tot verstandige en soms tot minder verstandige compromissen leidt. Maar nooit kan één persoon de eigen wil doordrijven. Ook de Duitse bondskanselier niet en de voorzitter van de Europese Raad evenmin.

Dus zijn er verschillen van mening en mogen die er ook zijn. Standpunten lopen altijd zeer uiteen. Maar de resultaten zijn altijd gematigd. De ene keer domineert links, in een volgende fase zijn er weer andere politieke krachten beter zichtbaar. Correcties op al te eenzijdig beleid horen bij deze orde van de dag. Wat er niet, en zeker niet in de eerste plaats, bij hoort is, dat de Europese Unie moet leren met één mond te spreken. Meerdere stemmen, het recht om elkaar tegen te spreken en uiteindelijk het sluiten van gezonde compromissen, dat is het beeld dat de Europese Unie uitdraagt in een wereld vol autocraten en dictators.

Daarom toont de recente geschiedenis van de Europese Unie veel debatten over de regels die gelden bij het nemen van besluiten. Soms eisen die spelregels instemming van iedereen, soms wordt er gestemd en krijgt een meerderheid gelijk. Normaal zeggen we, dat in een democratie de helft van de stemmen plus één de doorslag moet geven. Maar binnen de Europese Unie is dat vaak nog niet voldoende. We spreken dan over een gekwalificeerde meerderheid.

Wat is een gekwalificeerde meerderheid?

Om een gekwalificeerde meerderheid te halen moest worden voldaan aan: behalen van minstens 255 van de totale 345 stemmen (73.9%) wordt gesteund door een meerderheid van lidstaten. Deze landen vertegenwoordigen samen ten minste 62% van de bevolking van de EU.

Biarritz

Maar er is nog een onderwerp uit de al wat oudere gereedschapskist van de Europese Unie. Ik neem u in gedachten mee naar het stadje Biarritz aan de Frans-Spaanse grens en met een strand aan de Golf van Biskaje. Daar kwamen de Europese regeringsleiders op een stormachtige en kletsnatte zaterdag in oktober 2000 bijeen om een aantal knopen door te hakken voor het Verdrag van Nice, dat in december van datzelfde jaar moeizaam tot stand kwam.

Deze korte Europese Raad leverde een bijzonder instrument in het Verdrag op. Dat instrument heet ‘versterkte samenwerking’. In de woorden van de toenmalige Nederlandse minister-president Wim Kok: “Een prachtig stuk gereedschap, dat maar beter in beton kan worden gemetseld om nooit uit de gereedschapskist gehaald hoeft te worden”.

Nooit uit de gereedschapskist? Het was de tijd dat binnen de Europese Unie nog lang geen eenstemmigheid heerste over de gemeenschappelijke munt ‘euro’ en over de open binnengrenzen van het Verdrag van Schengen. Beide belangrijke bouwstenen berusten op dit instrument. Het voordeel: ondanks meningsverschillen kunnen dergelijke arrangementen toch worden ingebed in de taken, de besluitvormingsstructuur en vooral ook de democratische controle binnen de Europese Unie. Want ook dat staat erbij in het Europese verdrag. En ‘Schengen’ bewijst, dat ook best kan worden samengewerkt met niet-lidstaten op het Europese continent, zoals Noorwegen en Zwitserland. Er was dus ook alle ruimte voor de Europese Commissie om onlangs voorstellen op tafel te leggen inzake een impuls voor de Europese defensie-industrie en daar een financieel voorstel bij te zetten van 800 miljard euro.

Alleen, nog steeds mogen de meningen daarover verschillen. In de Europese Unie werd aanvankelijk bijna alles pas aangenomen met unanimiteit. Gaandeweg in het bestaan van de Unie werden daar uitzonderingen op toegelaten. Eerst op economische thema’s, later op zaken als klimaat en milieu, ten aanzien van transport en infrastructuur en ten aanzien van bestrijding van de criminaliteit. Nu wordt veel gesproken over het doorbreken van het vetorecht ten aanzien van geopolitieke en buitenlandse zaken.

Vetorecht. Daar moet nog bij worden stilgestaan. Daar is ook gaandeweg een hele praktijk van ongeschreven spelregels rondom gegroeid. De wijze waarop in de afgelopen maanden Hongarije onder aanvoerderschap van Victor Orban daarmee te maken heeft gekregen, werpt daar licht op. Alweer, Orban mag het veto inzetten, ook al staat hij alleen. Maar in de Europese Unie heeft dat andere gevolgen dan je zou verwachten.

Hoe zit dat? Neem in gedachten een jonge ambtenaar uit de provincie Gelderland op bezoek bij een collega in de provincie West-Vlaanderen. Ze hebben contact per video met een vriend in Malaga. Met z’n drieën krijgen ze een idee. Ze hebben alle drie te maken met een groeiende belangstelling van toeristen voor hun regio. Zouden ze niet alle mooie, oude stadjes in hun gebied via een Europese regeling kunnen opstoten in de vaart der volkeren?

Ze leggen contact met een collega, die ze nog kennen van hun studietijd aan het Europese College in Brugge. Die heeft een baan als beginnend ambtenaar bij de Europese Commissie. Die helpt hen een voorstel voor te leggen, binnen de Commissie. Mooi idee, maar het moet uiteindelijk wel in een wet terecht komen. En waarom zou het arme Bulgarije op die manier moeten meewerken aan aardige plannetjes binnen drie welvarende regio’s in het westen van de Europese Unie?

Kortom in een aantal ambtelijke werkgroepen in Europees Brussel wordt het plannetje aan alle kanten besproken. De vertegenwoordiger van de ene lidstaat vindt dit, de collega uit de andere lidstaat vindt heel wat anders. En de vertegenwoordiger van Bulgarije voelt er helemaal niets voor. Hij legt een veto op het plan. Op dat moment gaan de anderen nadenken.

Hoe zou je dat verzet van Bulgarije kunnen breken. Kan er ook niet wat in het plan worden gestopt om het toerisme in dat land te bevorderen. Kortom, het veto van Bulgarije helpt om het plan te verbeteren, zodat veel meer lidstaten ermee kunnen instemmen.

Na maandenlang heen en weer geschuif van de voorstellen in Brussel, denkt men eindelijk een goed plan te hebben dat ook de Bulgaren kan bekoren. Het voorstel gaat naar de ministers en naar het Europees Parlement. In de ministerraden blijken er ook andere lidstaten nog ontevreden. In het Europees Parlement moeten er ook nog meer afgevaardigden worden overtuigd.

Als er na nog meer aanvullingen aan het eind een duidelijke meerderheid voor het steeds verder uitgedijde plan is, kan het nog steeds zo zijn dat de Bulgaren ontevreden zijn. Zij willen meer voor het bevorderen van het toerisme in eigen land bereiken en handhaven hun veto. Hen wordt nog iets meer beloofd en dan vindt de eindstemming plaats. Het is dan niet de bedoeling dat Bulgarije ook dan nog het veto handhaaft. Je moet ooit eens tevreden zijn, zeggen de anderen dan.

Kortom, het veto werkt in de Europese Unie. Maar dan vooral tijdens onderhandelingen over een bepaald voorstel. Maar er staat in de ongeschreven regels nog iets. Wie te lang vasthoudt aan het eigen veto, kan hooguit een paar keer zijn eigen zin krijgen en zaken bij de eindstemming tegenhouden. Maar als je, zoals Victor Orban deed, ( in de ogen van andere EU staats- en regeringsleiders te vaak) bij de eindstemming een veto hanteert, dan word je, volgens het dieventaaltje binnen de Europese Unie, “gekielhaald en gevierendeeld”. Ook Groot-Brittannië had hier mee te maken in het verleden. De Brexit was het gevolg. Toch zie je dat de EU en de Britten weer toenadering tot elkaar zoeken.

Overdenking van Peter-Vincent Schuld : Wanneer een lidstaat met een democratisch verkozen regering de voet dwars zet en blijft zetten, dan heb je te maken met een minderheid. In de Europese stabiliteitsgedachte horen deze minderheden in de familie er ook gewoon bij. Je kunt je afvragen of het “kielhalen en vierendelen” wel zulke mooie ongeschreven regels zijn. Die regels staan namelijk nergens in een verdrag dat voorziet in het “recht tot kielhalen en vierendelen.” Hetgeen niet is overeengekomen maakt geen deel uit van de overeenkomst. En beginsel uit het recht. Tijd om een aantal gekwalificeerde denkers die “out of the box” kunnen denken bijeen te brengen en te laten nadenken over een betere democratisering en laten nadenken waarover Europa in principe zou moeten gaan, namelijk, vrijheid, veiligheid en welvaart voor de ingezetenen van de EU. Doen we de dat niet, dan schaden we de democratie en daarmee de grondrechten van de burgers in de EU. Op een gegeven moment kan het ook ontaarden in het “lidstaatje pesten” en daarmee het indirect discrimineren van de bevolking van een lidstaat”. Dat laatste is volstrekt buiten elke proportie en er is onvoldoende juridisch instrumentarium om dat te voorkomen. Maar het begrip minderheden kent meerdere definities. De bekende visies van mr. Koen Leenaerts, de president van het Hof van Justitie van de Europese Unie, het hoogte rechtscollege in de EU vormen hierbij echt wel een bron van inspiratie

Als we elkaar in Europa echt grensoverschrijdend de hand willen reiken, dan mag een zekere regering die als onwelgevallig wordt ervaren door de Europese Commissie of een meerderheid van andere lidstaten, nimmer een obstakel zijn voor de ingezetenen van de betrokken lidstaat of de inwoners van de betrokken lidstaat hinderen in hun rechten als ingezetenen van de EU. De situatie waarin Hongarije verkeert had ook Nederland of België kunnen overkomen. Daar zien we het sprookje van (schijn) Heilige Inclusiviteit uiteen spatten. Een Europese Grondwet had dit kunnen voorkomen, maar Nederland wilde dit niet, de Fransen evenmin.